공부하는 나나

보도지침(報道指針) 사건 

제5 공화국 시절 정부가 언론통제를 위해 각 언론사에 시달하던 지침

[출처] 네이버 백과사전의 보도지침 검색 결과

신군부는 불안정한 권력기반을 다지기 위해

언론장악을 통한 여론조작을 시도했다.

신군부는 가장 먼저 언론인 강제해직과 언론사 통폐합이라는 유례에 찾기 힘든

강압적 조치를 감행하였다.

뒤이어 5 공화국 언론 상황을 상징적으로 보여주던

언론 기본법이라는 대표적인 악법을 제정하였다.

이후, 전두환 정권은 취재보도활동에 대한 제한을 강화하는 조치들을 취했다.

언론의 취재보도 내용에 대한 직접적인 간섭을 일상화시켜

기관원들을 언론사에 상주시키는 것은 물론, 

이른바 보도지침을 통해 보도내용에 대해 구체적인 통제까지 가했다.

홍보 조정실은 언론기관의 보도 협조 및 지원에 관한 종합계획을

수립한다는 미명 아래 설치되었다고 하지만,

실제로는 보도지침을 통해서 노골적으로 언론 조작을 하기 위해 만든 기구였다.

보도지침은 홍보 조정실이 매일 각 언론기관에 은밀히 시달한

일종의 보도통제 가이드라인이었다.

보도지침은 유신 이후 처음 등장하였고

제5 공화국 들어서서 더욱 체계화된 사전적인 통제방식이었다.

또 보도지침을 이행하지 않는 언론사나 언론인에 대해서 임의로 연행하여

협박이나 고문을 가하기도 했다.

한편, 조사해보니까 지금도 MB정권이 언론에 가하는 압력 또한

현재에도 보도지침 사건이 이루어진다고 비판하는 사람들이 많은데,

한 웹툰이 잘 보여주는 것 같아서 하단에 첨부하였다.

신문전쟁과 언론의 권력화

1987년 6.29 이후, 나타난 가장 큰 변화는

발행의 자유가 주어지면서 새로운 신문들이 창간되기 시작했다는 점이다

기존의 과점체제가 붕괴되고 경쟁구조가 형성되면서

신문들 사이에 치열한 경쟁이 벌어지기 시작했다.

발행의 자유가 주어지면서 갑자기 본격적인 경쟁을 하게 되었지만

신문들은 자유롭고도 공정한 경쟁의 역사적 경험이 전혀 없었기 때문에

혼란을 겪을 수밖에 없었다.

신문들 사이의 경쟁은 곧 지나친 판촉경쟁으로 이어졌고,

때로는 지면을 통한 상호 비방전으로 확산되기도 했다.

신문들 사이의 지나친 경쟁을 전쟁에 비유하기도 했는데,

신문전쟁의 실태는 하나는 판매시장에서의 물리적 전쟁이요,

다른 하나는 지면을 통한 전쟁이라는 주장까지 나왔다.

이후, 신문들 사이에서는 불법 판촉물로 독자를 유인하는 판매경쟁이

갈수록 과열되었다. 사회적 비판도 확산되었다.

이러한 비판에 직면한 신문들이 자신들의 보도가 더 이상 이익이 되지

않는다고 판단하면서 신문전쟁 기사들은 지면에서 자취를 감추게 되었다.

치열한 판매경쟁을 통해 확실한 경쟁적 과점구조를 구축하게 된 신문들에 대해

이제 권력화 되었다는 평가들도 나왔다.

일부 신문들이 과거 정치권력의 종속적 또는 부수적 위치에 머무르던 것에서

이제는 정치권력을 유도하고 통제하는 권력으로 변했다는 것이다.

이런 현상이 나타나게 된 배경으로는 무엇보다도

정치권력의 분화와 약화를 들 수 있다. 

정치권력이 약화되면서 자연스럽게 언론과의 관계가 재정립되었고,

몇몇 신문들은 단순히 정치권력에 대한 견제와 감시라는 언론 본연의 역할을 넘어서서

자신들의 이익을 관철시키기 위해 스스로가 권력적 존재가 되었던 것이다.

아래 첨부자료는 1996년 신문전쟁 당시 한겨레 신문을 스크랩한 자료이다.

기사의 헤드라인만 봐도 당시 신문 전쟁에 대해 알 수 있다. 

1950년대 당시 신문들의 정론 지적 성격은

특정 정치세력의 입장을 대변하는 것이면서

동시에 신문판매를 위한 전략이기도 했던 것

정권에 대해 비판적인 정치기사 위주의 신문에 대해

정치적 선정주의라는 비판이 나오기도 했다.

당시의 독자들은 정부에 대해 비판적인 야당 지를 선호했던 것은 확실하다.

야당 지나 여당지나 모두 보수적이었다는 점에는 같았지만,

적어도 야당지가 정권에 대해서 만큼은 비판적이었다는 점이

독자들에게 호응을 이끈것이다.

어쨌든 이승만 정권의 장기집권에 대한 비판적 의식이

야당지에 대한 선호로 나타났다고 보아야 할 것.

1954년 6월 9일에는 최초로 상업주의를 표방한 한국일보가 창간되었다.

한국일보는 적극적인 판매전략을 구사하여,

다양한 시도를 했으며 한국일보의 창간을 계기로

내연하던 신문들의 상업주의적 경향이 밖으로 드러나게 되었다.

1950년대 말에 가서는 신문들의 문화, 예술 기사의 비중이 다시 급격하게 늘었다.

좁은 판매시장에서 독자 확보를 위한 경쟁이 치열해지면서

선정주의적인 정치기사와 상업주의적인 문화기사가 독자 유치를 위한 수단으로

함께 사용되었고, 신문들은 정론성을 내세우며

권위를 인정받고 싶어 하면서도 한편에서는 상업성을 드러내며

이윤추구에도 적극적으로 나섰다.

5.16 쿠데타 직후 군사정권은 일부 신문사 폐간과 기자 구속을 강행했고,

언론사 정비를 단행했다.

이후 군사정권은 반공주의와 경제발전을 내세우며

강력한 언론통제를 시도했다.

그 이면은 반공주의에 근거해 언론통제를 강화하되, 언론의 기업적 성장은

적극 지원하겠다는 것이었다.

이런 방향에서 이루어진 군사정권의 언론통제 정책은 과거와는 비교가 되지 않을 만큼

의도적, 체계적이었고 통제와 특혜를 결합했다는 점에서

흔히 채찍과 당근을 함께 사용했다고 비유되었다.

박정희 정권은 1964년에 한일 굴욕외교를 반대하는 6.3 사태가 확산되자

언론을 더욱 강력히 통제할 필요가 있다고 판단하고

언론윤리위원회법이라는 언론탄압법을 새로 제정하려고 했다.

하지만 언론계의 강력한 반발에 부딪혀 시행은 유보되었다.

언론윤리위원회법 파동을 전후해 기관원들을 언론사에

상주시키기 시작했는데,

이들 기관원들은 보도 내용에 깊게 개입하기 시작했다.

한편 박정희 정권은 경제적 특혜를 제공하여 언론이 기업적 성장을 할 수 있도록

지원하였고, 대가로 정권에 협력하도록 회유하는 정책도 적극적으로 실시하였다.

신문사의 과점적 구조를 구축한 이후,

각종 경제적 특혜를 제공함으로써 신문이 기업적으로

성장할 수 있는 토대를 마련해주었던 것이며,

과거 정권들과는 달리 탄압을 통한 강제뿐만 아니라

특혜를 통한 회유의 방법까지 사용하기 시작한 것이다.

5.16 군사쿠데타가 발발한 직후에 대부분의 신문들은

갈팡질팡하거나 쿠데타를 지지하는듯한 논조를 보였다.

군사정권의 위세에 압도된 듯 과거와는 달리 정치기사의 게재에 대해

대단히 소극적인 자세를 보였다.

이러한 논조의 위축은 군사정권이 언론통제를 강화했을 뿐만 아니라

다양한 경제적 특혜도 제공했기 때문이었다.

대부분의 신문들이 정론 지적 성격이나 정치적 선정주의적인 것,

정부 비판적인 논조를 통해 판매 수입을 늘리려는 시도를 하기보다는

정권의 경제적 특혜에 의존하는 안정적인 기업화를 택하게 되었다.

이제 신문들은 굳이 정권에 대한 비판적 논조로 판매 수입을 올리기 위해 애쓸 필요가 없어졌으며,

군사정권이 바라본 건전 언론이란

곧 자신들의 뜻대로 움직이는 언론을 가리키는 것이었다.

신문이 기업화되는 것과 동시에 신문 내용의 변화도 나타났다

이미 1964년의 언론윤리위원회법 파동을 통해

신문 경영진들이 권력에 굴복하면서 급격히 논조가 변질되기 시작하였다.

1965년에 많은 신문들이 이전 시기에 비해 정권에 대한

비판적 논조는 급격히 위축되었던 반면에

찬성과 지지의 논조는 크게 늘어난 것으로 나타났다.

권력의 경제적 특혜에 의존하는 신문의 기업적 성장이

필연적으로 논조의 약화를 가져올 수밖에 없었다는 것이다.

1960년대 말에는 확실히 권력의 탄압과 특혜 앞에 굴복하기 시작했다.

1968년의 신동아 사건을 계기로 권력에 굴복한 경영진의 신문사 내 통제력이 강화되고,

편집인의 손을 떠나 기업주의 지배하에 놓이게 된 신문들은

이제 확실히 정론성보다는 상업성을 더 추구하게 되었다.

대부분의 신문들은 확충된 인쇄시설을 이용한 잡지 발행에 나섰고,

신문들의 선정주의적인 주간지 발행은 비판적 논조의 위축과 더불어

독자들의 비판을 불러일으키는 또 다른 요인이 되었다.

1960년대 말에 가면 신문의 선정적 주간지 발행과

비판적 기사의 소멸에 대한 사회적 비난이 거세졌다.

박정희 정권은 유신체제의 성립을 전후하여 언론통제를

더욱 강화해 나갔으며 유신정권은 이미 언론을 탄압할 수 있는

많은 법률적 장치들을 갖고 있었다.

게다가 1975년 5월에는 긴급조치 9호까지 공포하여

정권에 대한 비판을 봉쇄할 수 있는 통제체제를 구축하기에 이르렀다.

1970년대에 들어서서 기업적인 이윤추구에만 매달렸던 신문들은

폭압적인 유신정권하의 현실에 철저히 침묵하게 되었다.

즉, 신문들은 유신정권의 강력한 언론통제 하에서

비판적인 역할을 포기한 것은 물론,

정권에 조금이라도 불리하다고 판단되는 경우

최소한의 사실 보도조차 하지 않게 되었다.

사실보도조차 제대로 하지 못하고

신문이 유신체제의 홍보수단으로 전락해가던 현실에서

기자들 스스로도 신문에 대해 부정적 인식을 드러냈다.

언론 현실에 대한 기자들의 비판적 의식이 높아지던

1974년 10월 24일 동아일보에서는 외부 간섭 배제, 기관원 출입금지, 불법연행 거부 등을 표방한

자유언론 실천 선언이 있었고 이러한 선언은 다른 신문사들로도 확산되었다.

자유언론 실천운동이 본격화되자 유신정권은 광고주에게 압력을 가해 광고 탄압을 자행하였지만

유신정권의 광고탄압에 맞서 독자들은 격려광고로써 언론자유수호 운동을 적극 지지하고 동참하였다.

그러나 유신정권의 무자비한 탄압과 정부의 압력에 굴복한

언론사주들에 의해 1975년 3월 17일에 기자들의 농성이 폭력적으로 해산되면서

언론자유수호 운동도 막을 내리게 되었다.

자유언론 실천운동의 종말은 '상징 권력'으로서 신문이 누려왔던

사회적 영향력이 급속히 위축되는

결정적인 계기가 되었고, 그것이 유신정권이 노린 결과이기도 했다.

- 정론지(政論紙) 란 무엇인가? -

주로 정치적인 기사나 사설, 논평 따위를 다룬 신문으로서

우리나라의 경우 정치가 언론에 간섭했던 역사, 민주주의가 자생하지 못한 역사,

지역차별 논란 등 정론지가 없다는 국민의 인식이 강해서

신문의 공신력이 높지 않다.

미군정은 초기에 언론의 자유를 대폭 인정하는 정책을

실시함으로써 비록 일정한 한계를 정해놓기는 했지만

식민지 지배에서 막 벗어난 한국인들은 갑자기 주어진 언론의 자유를

누리려는 듯이 무자비하게 신문을 발행하려 했다.

해방 직후에 다양한 정치세력들이 본격적으로 활동을

시작함으로써 각종 매체들을 이용하여

자신들의 주의나 주장을 펼쳐나가면서 소위 정론지의 시대가 전개되었다.

이 시기의 대부분의 신문들이 특정 정치세력과 직/간접적인 관계 속에

발행되었다고 할 수 있다.

일제 말기의 신문에서 사라졌던 정론성이 해방 직 후,

좌·우익 정치적 대립 속에서 다시 살아났던 것.

- 정파 언론이란 무엇인가? -

정당에 필요한 정보를 공급하고 정당의 이익을 옹호하던

초기단계의 언론을 말하며

정당은 반대급부로 재정적 뒷받침을 했다.

미군정기 신문들은 대부분 좌·우익 정치세력과 직·간접적인 관계를 맺고 있었다.

이념적 대립이 첨예하던 상황에서 특정 정치세력이 신문을 소유하였거나

그렇지 않은 경우에도 그 전 정치세력을 지지하여 후광을 얻고자 했던

자본가에 의해 흡수·발행되었다는 것

미군정기 신문들은 대체로 우익, 중도우익, 중립, 중도좌익, 좌익 등으로

나누어져 왔고, 좌익계열의 신문들이 신탁통치, 좌우합작, 남북협상을 지지하는

논조를 보인 반면에 우익계열의 신문들은 이에 반대하는 논조를 보였다.

이 시대의 신문들은 사설 등을 통해 이념적 대립 양상을

보였을 뿐 만 아니라 사실 보도에 있어서도

자파에게 유리한 보도만을 일삼아 허위, 왜곡 보도가 매우 심각하다는

지적까지 받았다.

이 가운데 현직 언론인들 조차 신문에 대한 불신을 토로했다.

이러한 증상과 왜곡은 정치적 의도 때문만이 아니라 늘어난 신문에 비해

기자들이 턱없이 부족했으므로, 자질이 부족한 사람도 기자가 될 수 있었던 탓도 크다고 볼 수 있다.

미군정이 1946년 3월 실시한 조사에서도 응답자의 90% 정도가 신문을 불신한다는

의견을 보였으며, 신문사의 정치적 의도에 따라 매우 편파적이고

때로는 신문들끼리 서로 모순되는 경우가 있다는 지적들도 나왔다.

반면에 미군정 발행의 <농민 주보>는 한글로만 되어 있고,

다양한 읽을거리를 담고 있어서 

농민들에게 큰 호응을 얻었다.

당시 신문들은 많은 독자들에게 논조 때문에 불신의 대상이 되었고

어렵고 딱딱한 내용 때문에 불만의 대상이 되기도 했던 것이다.

그럼에도 불구하고 미군정기를 거치면서 정론성에 대한

독자들의 선호는 하나의 경향으로 자리 잡았다고 할 수 있을 것이다.

미군정 후기로 갈수록 언론의 자유는 점점 제약되어갔다.

미군정은 법령 88호, 공보 부령 1 호거나 좌익 언론인을 구속하는 조치를 실시하였다.

정부 수립과정에서 비판적 의견의 표현을 가능하면 억제하고자 했던 것.

정부 수립 직후 이승만 정권은 언론에 대한 통제를 강화하기 위해

아래와 같은 7개의 조항을 언론사에 전달하였고,

정부 수립 직후에도 일부 남아있던 좌익성향의 언론사를 통제하겠다는 것이

일차적인 목적이었으나 자세히 보면 좌익이 아니라

단순히 정권에 반대하는 세력을 탄압하는데도 악용될 소지가 있는 조항들이 있었다.

그 7개의 조항은 아래와 같다.

01. 대한민국의 국시 국책을 위반하는 기사

02. 정부를 모락 하는 기사

03. 공산당과 이북 괴뢰정권을 인정 내지 비호하는 기사

04. 허위의 사실을 날조, 선동하는 기사

05. 우방과의 국교를 저해하고 국위를 손상하는 기사

06. 자극적인 논조나 보도로써, 민심을 격양 소란케 하는 외에

민심에 악영향을 끼치는 기사

07. 국가의 기밀을 누설하는 기사

정부 수립 직후 보수 세력의 분열과 대립이 본격화되면서

점차 이승만 정권에 대해 비판적인

이른바, 체제내적 반대지가 등장하게 되었다

동아일보가 가장 먼저 야당지의 길을 걷기 시작했다.

경향신문은 장면이 야당으로 돌아서면서 야당지가 되었다.

한편, 이승만 정권의 원조자금 특혜 배정이나 특별 은행융자로 자본축적을 해나갔던

기업이나 자유당과 관련 있는 인물들에 의해 발행되는 이른바 여당지들도 등장했다.

결국 특정 정치세력과 인적관계를 맺고 있거나 재정적 기반이

미약했던 점이 1950년대 신문을 이른바 야당지, 또는 여당지로 만들어 놓았던 것이다.

야당지로 평가받던 <동아일보>와 <경향신문>,

중립적 비판지로 분류되던 <조선일보>,

여당지로 인정받던 <서울신문>의 논조가 확연하게 갈렸던 것이다.

이승만 정권은 야당지의 비판적 논조를 탄압하기 위해 새로운 언론탄압법을 제정하려고

시도했지만 번번이 실패했고, 미군정법령 88호나 공보 부령 1호 등 과거에 만들어진

악법들을 동원하여 신문에 대한 정간, 폐간 조치를 강행하였다.

대표적 사건으로는 

1. 1955년 동아일보 무기정간 처분

2. 1959년 경향신문 폐간 처분

모두 야당지에 대해 강력한 탄압을 가한 대표적인 사례이다.

이 외에도 이승만 정권은 언론인에 대한 각종 제재조치나 신문사에 대한

테러 및 신문 배포 방해 등 갖가지 방법을 동원하여 언론탄압을 자행했다.

이승만 정권은 정부에 대해 비판적인 신문뿐만 아니라 그런 신문을 읽는

독자들에게까지 탄압을 가하기도 했던 것.

- 일제 강점기 -

일제에게 나라를 빼앗긴 1910년부터 해방된 1945년까지의

민족 수난기를 말한다.

일본제국이 대한제국을 합병한 조약이 체결되고 발효되었던

1910년 8월 29일부터 1945년 8월 15일까지의

한반도가 일본제국의 식민지로 존속했던 기간을 말한다.

이 시기에는 통치의 성격이 약 10년을 주기로 바뀌어서

크게 3기로 나누어서 볼 수 있다. 

아래의 신문 발행역사에서는 제2기로 나누는

(문화통치, 민족분열통치) 1920년~1930년 시기와

제3기 시기 즈음의 언론 역사를 주로 다루고 있다.

일제강점기가 시작되자마자 일본은 <황성신문> <대한매일신보> 등

조선인이 발행하는 모든 신문은 폐간시켰으며

오로지, 총독부 기관지로써 <매일신보>만 발행하였다

3.1 운동 이후, 1920년부터 소위 문화 정치를 표방하며

조선일보, 동아일보, 시사신문의 3개의 민간지를 허용하였다.

하지만, 이러한 것은 국민의 불만을 다소 누그러트리는 동시에

조선인의 민심을 파악하려는 의도였으며,

어디까지나 활동범위는 식민지 지배체제의

근간을 건드리지 않는 선으로만 허용하였다.

3.1 운동에 크게 놀란 조선총독부가 그 동안 조선인들에 대하여 시행해오던 가혹한 정책들을 해소시키면서, 
민심을 추스리기 위해 이른 바 문화통치를 표방하기 시작하였다.
조선인의 사업에 대한 규제를 푸는 등의 유화적인 정책을 펼치는 듯 보였으나
실제로는 일본 기업이 진출을 쉽게 하기 위한 목적으로 회사 설립 조건을 변경하였고
문화통치 시기에 조선인 언론사 (조선일보, 동아일보, 조선중앙일보)가 여럿 창간되었다.

회유 정책을 바탕으로 조선인들의 사회문화적 기반을 일본으로 흡수, 
한 마디로 조선인을 일본인화시키겠다는 것이었다.
조선인들의 언론과 사회 운동이 표면적으로는 허용된 듯 하나,
실제로는 검열이나 요시찰 제도를 통해 언론과 사회활동을 변함없이
제압하고 탄압했으며, 조선인들의 사회 활동을 자신들의 통제 아래에 두려고 하였다.

1920년대까지는 신문들도 민중들의 이러한 요구를 수용하는 방향으로

자신들의 역할을 규정하였다.

조선일보는 1928년 2월 4일 자 사설에서 한국인의 언론기관은

영리를 목적으로 하지 않으며, 본래부터 정치적 무기와 사명을

지니고 있었다는 등을 주장하였다.

하지만, 구한말과 달리 일제강점기의 신문이 상품화, 기업적 성격을

명확히 지니게 되었다는 점이 신문의 활동에 큰 영향을 주었다.

이미 일제강점기의 신문은 민족운동의 수단이 아닌 일종의 기업으로서의

성격을 더 강하게 가지고 있었다는 것.

일제강점기 이후, 1920년까지 조선인이 읽을 수 있는 신문은

총독부 기관지인 <매일신보>밖에 없었다.

총독부는 강점 이전에 가장 항일적 논조를 보였던 <대한매일신보>를 인수하여

'대한'이라는 두 글자만 빼서 총독부 기관지인 <매일신보>를 발행하였다.

<매일신보>의 독자 수는 1910년대 내내 2만 부를 넘지 못하였다. 

그 이유로는 첫 번째, 독자들이 문자해독능력이 없었으며

두 번째, 신문구독 능력 또한 없었고

마지막으로는 총독부 기관지에 대한 심리적인 거부감이 있었던 것으로 볼 수 있다.

1920년 조선인에 의한 신문 발행이 허용되면서

다시 조선인 독자가 늘어나기 시작했다.

1928년에 전체적으로 10만 명에 육박할 정도로 조선인 신문 독자가 크게 늘어났다.

1920년대까지 신문 구독자들은 대체로 신문이 식민지 현실에 대해

비판적 논조를 견제하기를 기대했지만 그렇지 못하였다.

1930년대에 접어들면서 신문에 대한 비판은 더욱 거세졌으며,

그 내용은 동아일보와 조선일보가 민족적 현실을 철저히 외면하고

기업적 이윤추구에만 몰두하고 있다는 것이었다.

1930년대 이후, 일제의 언론통제가 대폭 강화되면서

신문들은 가능한 한 일제에 대해 비판적인 기사들을 게재하지 않으려고 했다.

신문의 논조가 변화되었음에도 불구하고 독자수가 증가한 것에는

독자들도 신문에 대한 요구가 변화되었다는 것을 의미한다고 볼 수 있다.

독자가 신문에 대해 민족적인 것보다는 근대적인 것을 더 많이 요 구하기 시작했다는 것을 보여준다.

더 이상 신문 독자들에게 일제에 대한 비판적 논조가 신문 구독의 결정적 이유가 되지 못하였다.

1930년대에 들어서서 신문들은 민족적 기대를 외면하는 대신에

근대적 욕망을 충족시켜주는데 적극적으로 나섰으며,

전반적으로 문화면이 차지하는 비중이 크게 늘어남을 알 수 있다.

일제의 통제가 강화되면서 정치, 사회적인 문제들을 다루기 어려워진

신문들이 탈출구로서 문화면을 강화한 결과이면서 동시에

대중들의 현실도피적인 문화 산물에 대한 욕구를 수용한 결과이기도 했다.

일제에 대한 저항과 타협 속에서 방황하던 독자들이 민족적인 것과 근대적인 것에서 배회했다고 볼 수 있다.